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整体性治理背景下我国教育行政组织问题研究,如何提升治理能力与治理体系现代化

整体性治理背景下我国教育行政组织问题研究

如何推进治理能力和治理制度的现代化“国家治理制度和治理能力的现代化”丰富了国家现代化的内涵,是改革目标的拓展和延伸。治理改革是政治改革的重要组成部分。要促进国家治理体系和治理能力的现代化,必然要求在国家行政制度、决策制度、司法制度、预算制度和监督制度等重要领域取得进展。

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如何提升治理能力与治理体系现代化

如何推进治理能力和治理制度的现代化“国家治理制度和治理能力的现代化”丰富了国家现代化的内涵,是改革目标的拓展和延伸。治理改革是政治改革的重要组成部分。要促进国家治理体系和治理能力的现代化,必然要求在国家行政制度、决策制度、司法制度、预算制度和监督制度等重要领域取得进展。

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整体性治理背景下我国教育行政组织问题研究范文

摘要:教育行政组织改革的发展有利于提高我国教育管理体制的整体质量。目前,我国教育行政组织存在一些“碎片化”问题,如行政层级过多、职能重叠、缺乏与志愿组织和私营部门的有效合作以及缺乏科学的绩效评价。借鉴整体治理的理论精髓,通过结构整合、功能整合、信任关系建设和现代信息技术的运用,可以推动我国教育行政组织改革的发展。

关键词:教育行政组织;总体治理;碎片化;整合;

一、中国教育行政组织改革的必要性

经合组织的研究报告指出,我们的行政组织内部存在许多协调问题。首先,密切相关的组织之间缺乏有效的合作导致效率低下。第二,职能重叠的部门之间缺乏协调,影响公共行为的一致性。第三,不相关业务的组织之间存在等级关系。第四,决策责任的下放;第五是对立制度的共存(计划经济和市场经济的对立)。[1]特别是我国的教育行政组织及其职能部门存在“自行管理”的现象,缺乏与其他行政组织或部门合作的动力。教育行政组织在为社会和公众提供不可或缺的公共服务的同时,也会产生一些行政组织的“非理性结果”,如行政组织的官僚氛围浓厚、行政权力界定不清、行政组织臃肿、行政管理能力平庸、行政服务意识淡薄、行政成本高等问题。[2]我国目前的教育行政组织存在明显的“碎片化”治理问题。因此,我们需要借鉴专门用于解决“碎片化”治理问题的“一体化治理”的理论指导和实践经验,实现政府组织运作的有效一体化。

一些学者从制度变迁的角度分析了我国教育行政组织改革的必要性。首先,我国现行的教育管理体制存在诸多弊端,严重阻碍了我国教育事业的健康发展。例如,从上到下主要采用单一的强制性计划,缺乏灵活性;权力过于集中,上级承担下级的所有工作。党和政府的职能没有明确界定。第二,经济体制改革的深入发展要求教育行政组织体制改革与之相适应。教育行政组织系统属于上层建筑。经济基础决定上层建筑。社会经济的发展不可避免地要求教育管理体制进行调整。第三,教育行政环境的变化必然会导致教育行政体制的变化。影响教育行政组织体系的环境因素包括文化、政治、经济、法律、科技、人口等。[3]综上所述,基于我国教育行政组织的重要地位、存在的问题和外部环境的变化,对其进行改革尤为必要。

二。整体治理理论及其在中国教育行政机构改革分析中的可行性

整体治理是继传统公共行政、新公共管理和新公共服务之后的第四次公共行政理论浪潮。一些学者甚至认为,整体治理理论有望成为21世纪政府治理的一大理论,值得行政学者广泛研究。整体治理的出现有两个背景:一是处于全盛时期的新公共管理的衰落;第二是信息技术的发展,也就是数字时代[的到来。其主要代表包括佩里·希克斯(佩里6)、凌欣和汤姆·克里斯腾森。希克斯严厉批评了20世纪80年代至90年代初新公共管理改革下政府的运作。他认为,人们对政府缺乏信任、政府支出膨胀和公共服务效率低下,从根本上根源于政府组织的职能分工原则。[5]整体治理涉及的关键活动包括政策(政策制定、政策执行、政策监督)、监管、服务提供和监测。[6]上述活动需要在三个层面上保持一致,以满足总体工作的要求,即整合政府层面、职能和部门。

简而言之,整体治理旨在解决职能分工原则导致的政府治理“碎片化”。它强调通过政府组织的层次和职能、公共部门和私营部门的一体化以及利用现代信息技术向公民提供一站式公共服务,来促进和建立新的服务概念和责任机制。然而,整体治理也有一些局限性。例如,christensen和Pelaegreid认为,整体治理强调责任界限的模糊性。虽然这有利于综合工作的发展,但不利于问责制[8】。

借鉴整体治理的理论实质,探索我国教育行政组织改革具有一定的现实意义。目前,我国教育行政组织内部存在明显的“碎片化”治理问题。随着我国社会主义市场经济的发展和国家税制的改革,地方利益主体的意识逐渐觉醒,“地方主义”、“宗派主义”、“个人主义”等不良倾向正在抬头。尤其是我国教育行政组织与其内部职能部门之间存在一些“碎片化”现象,缺乏与其他政府组织或部门的有效沟通和协调。因此,我们需要借鉴专门用于解决“碎片化”治理问题的“一体化治理”的理论指导和实践经验,实现政府组织运作的有效一体化。目前,我国正试图通过加强政府组织整合和部门间协调机制来解决机构重叠、职能重叠和多学科管理的治理问题,这在一定程度上符合整体治理。因此,借鉴整体治理理论探索我国教育行政组织改革是可行的。

三。整体治理视角下的中国教育行政组织问题

(一)教育行政组织层面的“碎片化”问题

目前,中国的教育行政机构分为五级,即中央政府在中央政府一级设有教育部,负责全国教育工作。地方教育行政组织分为四个层次,即省、市、县和村。其中,省级教育行政机构一般是各省(直辖市、自治区)的教育厅(教委),市(地)有教育局,县(市、区)也有教育局。乡镇教育队一般设在乡镇人民政府内,具体分为普通教育、成人教育和勤工俭学等职能组,负责全乡的教育工作。

从组织设置和职能的总体情况来看,我国教育行政组织治理体系中存在着明显的“职责同构”现象。所谓“职责同构”,是指政府组织之间不同层级政府高度统一一致的纵向职能、职责和制度设置,即“上下、左右”。[9]计划经济体制下发展起来的“同构责任”关系严重阻碍了我国当前政府职能的转变和体制改革的发展。教育行政组织之间的“职责同构”容易出现以下问题:第一,教育行政组织的设立容易造成人员过多。其次,责任一次下移一级,对下级或基层行政组织的压力太大,容易导致下级或基层组织在政策执行过程中“蒙混过关”、“正反两面”。第三,不利于纵向政府间交流与协调。由于中央和地方政府与上、下级政府在组织结构上高度相似,教育行政组织之间存在明显的“服从秩序”关系。地方和下级政府习惯于“服从命令”和“其他指示”,这不利于积极和创造性的发挥。

(二)教育行政部门的协调“碎片化”问题

亚当·斯密在18世纪提出了一个有影响的分工理论。他认为分工可以使工人重复简单的操作,从而提高熟练程度和劳动生产率,节省劳动时间,简化劳动和专业化工具。韦伯将亚当·斯密的分工理论引入社会领域,提出了等级理论。他在《社会组织和经济组织》一书中强调,组织活动应通过职位或职位来管理,而不是通过个人或世袭身份来管理,人员应根据专业分工来划分。专业分工理论在提高组织工作效率方面确实发挥了重要作用。然而,组织具有自我扩张的属性。随着组织规模的不断扩大,基于专业分工的职能部门出现了跨职能、多头管理的现象。此外,政府机构及其工作人员理性的“经济人”特征最终导致职能部门之间相互推诿和缺乏必要的沟通与合作,导致严重的“碎片化”问题。希克斯认为,在职能分工原则下,政府组织的运作存在以下问题:成本高;关注错误的事情;对如何改变行为的粗略理解;目光短浅;注重治疗措施,缺乏预防行为;缺乏协调,相互转移问题;评价对象不适当;责任对象是错误的。[10]

随着我国社会主义市场经济的发展和国家税收分配制度改革的推进,地方政府利益主体的意识开始觉醒,从而导致上述“碎片化”问题加剧。在我们的教育行政组织中有许多种职能分工。以某省为例,该省的省级教育行政机构内有多种职能部门,如“学前教育部门”、“基础教育部门”、“高等教育部门”、“职业发展部门”和“财政部门”。此外,还有直接附属机构,如教育科学院、考试学院和信息中心。上述部门或单位存在职能重叠的现象,如“高等教育部门”和“就业安置部门”存在职能重叠的问题,因为对于高职院校来说,可以将其分为“高等教育部门”管理或“就业安置部门”管理。然而,教育科学院和考试学院等机构通常都有“图文信息中心”,这些中心与“信息中心”部门职能重叠。

(3)教育行政组织、志愿组织和私营部门之间的关系“支离破碎”

希克斯指出,随着风险社会的到来,治理机构中存在越来越多的“难题”。这些问题跨越了部门之间的界限,不能由一个机构有效解决。[11]中国已经逐步进入社会发展的转型期。教育行政组织面临的问题日益复杂,出现了许多“难题”。因此,教育行政组织不仅需要加强与其他行政组织的合作,还需要与志愿组织和私营部门保持密切联系。自中华人民共和国成立以来,权力下放一直是该国以往所有行政制度改革的主流发展趋势。然而,这种权力下放活动仅限于从中央政府向地方政府和从上级政府向下级政府的权力下放,并不重视政府部门向政府组织外部的权力下放。这是由于中国官方标准思想的影响,“官方标准对中国来说历史悠久,是中国的传统遗产”[12。改革开放以来,中国经济体制发生了根本性的变化。官方标准所依赖的计划经济体制已经崩溃,但官方标准的惯性效应仍然存在。官本位的主要危害是:第一,强化全能政治,阻碍政府职能转变,不利于服务型政府建设;其次,高估领导者掌握信息的能力和判断力。第三,要重视政府机构的作用,轻视社会力量,不能与社会组织共同发挥作用。第四,受政府部门利益的限制,他们缺乏有效应对社会和政治需求的动力。第五,它不仅是顶部,也是底部。它只服从上级领导的决定,轻视群众的参与,阻碍民主的发展。[13]

官方标准的理念在我国教育行政组织中主要表现在以下几个方面:一是在行政决策和政策执行过程中,不重视公民、志愿组织和私营部门,行政决策及其实施属于教育行政组织的内部事务,被归类为“机密”和不便披露。第二,受传统公共行政和新公共管理理念的影响,教育行政组织内部组织改革的目标是提高行政效率,而不考虑公民的实际需求,这与建设“服务型政府”的宗旨背道而驰。第三,教育行政组织及其人员视自己为“官员”,高高在上,缺乏与公民和其他社会组织的合作和交流。

四。整体治理视角下的中国教育行政组织改革战略分析

许多学者对实现全面治理的战略提出了更经典的分析框架。希克斯强调,整体治理活动需要在“层级”、“职能”和“部门”三个方面保持连续性,即实现政府治理层级、治理职能以及公共和私营部门的整合。[[16]凌欣特别把整体治理的内容概括为“内”、“外”、“上”和“下”四个维度。“内部”是指一种新型组织,涉及组织文化和价值观的变化,强调跨部门边界的组织内合作;“外部”是指组织之间的合作,通过联合领导、预算整合等手段开展整体工作;“商”强调新的责任机制和激励措施,设定以结果为导向的共同目标和政策执行标准等。“下”是指新的服务过程,强调公民参与政府治理过程。[17]综上所述,结合我国政府治理现状,我国教育行政组织改革的策略如下:

(一)促进我国教育行政组织结构的调整

教育行政组织结构是指教育行政组织内部各组成部分之间的相互联系和相互作用。它制约着教育行政组织的职能,结构决定着职能。[18]教育行政组织结构的调整是教育行政体制改革的重要载体。其中,层级是教育行政组织结构划分的基本形式之一。[19]等级结构的划分是教育行政组织纵向分裂的根本原因。从我国教育行政组织结构的现状来看,需要从传统的层级结构向一体化结构转变,构建一体化的政府模式。

如前所述,在传统的层级组织结构下,我国教育行政组织在纵向上存在严重的分化问题。中央与地方教育行政组织之间、上级与下级教育行政组织之间存在明显的命令与服从关系,两者之间没有互动交流。中国的教育行政机构纵向分为五个层次,每个层次内都有不同的部门和办事处,有许多层次。随着信息社会和风险社会的到来,教育行政组织面临的问题越来越“棘手”。仅靠单一的组织或部门难以有效解决这些问题,迫切需要一种跨越部门边界、超越组织层次、调整组织结构的综合治理模式。整体治理视角下的教育行政组织结构调整,旨在通过科技手段,将传统的工业化大政府模式转变为以扁平化、网络化管理为特征的新型管理体系,以适应虚拟、知识型网络经济和信息社会的发展要求。[20]在总体政府模式下,教育行政组织与其部门之间的联系得到加强。它们面向公民的需求,不再拘泥于个别组织或部门的责任,而是与其他组织或部门合作提供无缝服务。需要强调的是,“要实现政府组织结构的调整,关键是要面向任务目标,构建网络化的层级组织结构”[21。

(二)促进我国教育行政组织职能的整合

治理职能的整合需要在两个维度上进行:第一,组织内不同职能部门之间的职能整合;第二是组织间职能的整合。[22]针对我国教育行政组织“碎片化”的问题,需要从以下几个方面整合治理职能:一是加强教育行政组织内不同职能部门之间的职能整合,精简合并职能相近、职能重叠的部门。需要强调的是,大部门制度的改革不是简单的职能合并,而是以公民的需求为导向,通过类似职能部门的整合,以减少公民在不同职能部门奔波的时间和精力,致力于建设无缝的政府服务。其次,促进教育行政组织与其他行政部门的职能整合。通过绩效评价指标体系的合理构建,可以充分发挥政府绩效评价的导向作用,引导不同行政组织之间的积极合作。例如,“与其他行政部门合作”、“解决问题过程中的职能整合”和“推卸责任或敷衍了事”等评价指标可以适当加入地方政府绩效评价指标体系。

除了以上两个层面的功能整合,笔者认为有必要整合不同层次的教育行政组织的功能,“不同层次的政府应该有不同的功能”[23。目前,我国各级教育行政组织之间存在着明显的“职责同构”现象,上级行政组织和下级行政组织的部门非常相似。政府职能的纵向配置应呈现从宏观到微观的递减趋势。具体表现为:中央政府实行选择性集权,增强中央宏观调控能力,维护中央权威;省政府主要负责辖区内民族、法律、司法、经济等方面的宏观管理,同时还负责协调省政府以下的政府间关系。省级以下地方政府主要负责与居民生活密切相关的公共行政和公共服务。基层政府的首要职能是为居民提供必要的公共服务。[24]因此,中央教育行政机构(教育部)应主要承担制定国家教育政策、行政法规、教育制度等重要职责,并组织编写教学大纲、教学计划等基本文件,指导国民教育。省级教育行政组织应当根据教育部的政策文件,制定适合本辖区的详细教育政策计划,监督政策执行,协调省级教育行政组织之间的关系。省级以下教育行政机构负责执行上级下达的教育政策和计划。

(三)加强我国教育行政组织内部信任关系的构建

信任关系的构建是整体治理的关键因素,有利于保持组织间的良好关系和整体工作的发展。[25]在我国“宗派主义”和“个人主义”的恶劣氛围下,教育行政组织在职能整合过程中必然会面临各种障碍。因此,加强信任关系建设有利于我国教育行政组织的整体治理改革。笔者认为,信任关系的构建可以从利益同构、信息交流和绩效评估等方面来推进。

首先,信任的目的是获取利益,建立基于共同利益的合作信任关系。[26]教育行政组织本质上既属于公共利益,又属于理性的“经济人”,因此教育行政组织具有一定的利益导向特征。教育行政组织与其职能部门之间沟通的主要动机是通过与其他组织和部门的合作降低提供公共服务的成本。不同组织及其职能部门之间信任关系的构建是建立在利益同构的基础上的。因此,在决策过程中,中央或高等教育部门应注意增强教育政策之间的协同作用,使不同的教育行政机构及其职能部门有相同的政策目标和追求相同的利益。通过政策目标的设定,可以增加不同教育行政组织与其职能部门之间的利益同构,从而有助于它们之间信任关系的构建。

其次,信息交流是建立相互协调和信任关系的关键。应建立信息沟通和政务公开机制,使合作主体建立安全、可预测的信任。[27]试图在教育行政组织之间建立一个公开和共享政府信息的机制,不仅可以有效地提高行政效率,而且可以确保组织之间坦诚沟通和交流需求,从而建立一种协调的信任关系。

第三,由于政府绩效评估在教育行政组织运行中起着“指挥棒”的作用,我们需要不断完善绩效评估指标体系,将组织间的沟通与合作纳入绩效评估的范围,引导所有教育行政组织致力于信任关系的构建和维护。

参考
[1]经合组织。中国治理[。由中国科学院清华大学国情研究中心翻译。北京:清华大学出版社,2007:10。
[2]龚益祖。当代教育管理原则[。北京:北京大学出版社。2009年:81。
[3][18][19]于佳鑫。教育行政组织的原则[。武汉:武汉理工大学出版社,1996:173-174,116-117,126。
[4]朱甘薇。从新公共管理到全面治理[。中国政府,2008。(10) :52-58。
[5][10]佩里6。整体政府[。伦敦:德莫斯,1997:26、26。