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公共行政学的大问题:回顾与展望,李秀峰近年来的主要科研成果

公共行政学的大问题:回顾与展望

李秀峰近年来的主要科研成果1项。“利益集团对立法过程的影响分析”(已完成,不久将出版)。2.《威尔逊的管制政治理论:背景、主要内容和意义》(已完成,即将出版)。3.“行业组织参与和影响监管

什么是公共行政学

公共行政也称为行政管理。这是一门研究政府有效管理社会的规律的科学。这是国家公务员和其他公共部门工作人员的必要知识。 行政管理研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务、社会事务和机关内部事务的客观规律。 在社会主义市场经济研究中,公共行政研究的核心是指公共组织的所有成员在一定环境中所信奉和遵守的价值观,并支配他们的思维方式和行为准则。 它包括组织观念、法律意识、道德情感和价值观等。 价值观是组织文化的核心 答:(1)行政执行的主体是行政机关和行政人员 (2)行政执行是一项面向目标的活动 (3)行政执行是一种执行性很强的活动。这是一项切实可行的行动。它需要通过某些具体步骤或实际行动来实施政策 (4)行政执行是一种行政法。如何写阅读笔记是指为了记录一个人的阅读经历或整理文章的精彩部分而做的笔记 阅读时,写阅读笔记是训练阅读的好方法。 记忆对积累知识很重要,但不能依赖。 列宁记忆力惊人,但他经常写作。

李秀峰近年来的主要科研成果

李秀峰近年来的主要科研成果1项。“利益集团对立法过程的影响分析”(已完成,不久将出版)。2.《威尔逊的管制政治理论:背景、主要内容和意义》(已完成,即将出版)。3.“行业组织参与和影响监管

什么是公共行政学

公共行政学的大问题:回顾与展望范文

摘要:主要问题对学科发展至关重要。回顾公共行政的100年历史,它的兴起是响应时代号召的结果。没有时代和实践的需要,就没有公共行政。在发展过程中,理性官僚的行政模式因掩盖了大问题而背离了美好生活的初衷。公共行政主要问题的有效答案主要取决于我们如何界定公共行政在国家治理中的适当作用,以及公共行政理论如何有效应对现实世界的公共问题。要把重大问题建设成为推进中国国家治理现代化的本土化问题,必须平衡公共行政对价值理性和技术理性的双重要求,突出公共行政所依据的规范价值观和意识形态理念,唤醒公众对公共事务的责任感,激励他们与公职人员一道为建设更美好的社会做出贡献。

关键词:大问题;理性官僚主义;公众参与;良好的社会;

摘要:大问题对一门学科的发展至关重要。回顾公共行政百年发展历程,公共行政的兴起正是顺应时代要求的结果。没有时代和实践的需要,公共行政就不会有发展。在发展过程中,理性官僚的行政模式因其对“大问题”的模糊而偏离了美好生活的初衷。展望未来,关于公共行政大问题的讨论主要取决于如何定位官僚主义在民主治理中的适当作用,以及行政理论如何有效应对现实世界的公共问题。在促进国家治理现代化的背景下,公共行政需要被构建为能够促进行政实践的本土化问题。这就要求我们平衡公共行政的价值理性和技术理性的双重诉求,突出公共行政所依据的规范价值和理念,唤醒公民参与公共事务的意识,激励他们为建设一个有公职人员参与的更美好社会做出贡献。

关键词:大问题;理性官僚主义;公民参与;良好的社会;

自古以来,人类就渴望一个公正、和谐、繁荣的社会。近代以来,人类的这一梦想不可避免地导致了“行政国家”的兴起。“行政国家”的出现不仅表明行政在现代政府中占据中心地位,也表明行政是实现更美好社会愿景的重要支点。[1]与此同时,一些国家的公众此前对政府的治理能力和方法表示不满空尤其是近年来,以“占领华尔街”为代表的社会抗议运动在世界各地汹涌澎湃,凸显了这种不满。随着行政国家的扩张、福利国家的加强和公民意识的提高,人们对公共行政在现代社会中应该发挥什么作用提出了越来越多的问题。本文拟从公共行政重大问题的辩论入手,通过回到重大问题的根源,梳理公共行政学者对重大问题的不懈探索,明确公共行政在现代国家治理中的适当作用,并探讨公共行政如何促进更美好社会的实现。

一.关于公共行政主要问题的辩论

科学始于问题。作为一个问题,大问题的重要性在于任何学科的基础领域都是由其大问题来定义的。在一个学科的大问题上没有共识,很难确定该学科的研究范围、核心问题甚至研究方法。[2]公共行政也不例外,它的发展历史是一部重大问题不断演绎和深化的历史。

自19世纪末公共行政诞生以来,其作为一门独立学科的合法性一直受到质疑。这一学科给人们的印象往往不是知识的积累和整合,而是充满争论、变化甚至“颠覆”和“多元的和经历过的概念变化或差异和冲突压倒了理论本身的进化逻辑”。[3]虽然一些学者一直试图为这一领域定义一个统一的研究范式,许多学者声称已经捕捉到了这一学科的核心问题,但公共行政领域一直缺乏被大多数人接受的累积知识基础,处于“盲人摸象”的状态。[[4]提出“大问题”反映了人们从一个方面界定公共行政核心问题的努力。关于重大问题的争论表明,公共行政中“盲人摸象”的场景仍在重复。

1995年,罗伯特·贝恩(Robert Behn)在《公共行政评论》(PAR)中发表了《公共行政中的重大问题》,引发了关于公共行政中重大问题的辩论。(1)贝恩观察到,当自然科学家聚在一起时,话题通常集中在该学科的一些重大问题上。贝恩由此推断,如果公共管理要成为一门有益于人类社会的社会科学,它还必须关注该学科的主要问题。贝恩批评说,为了让公共行政看起来更像物理学那样的“硬科学”,一些学者更加注重数据和方法,结果往往是用最精确的方法研究一些琐碎的小问题。然而,他们可能已经忘记了这样一个事实,即科学家不是通过数据或方法,而是通过问题进行科学研究。公共行政也不例外。我们对研究方法的尊重并没有使我们的领域变得“科学”。相反,我们需要一个系统的方法来回答对我们的学科至关重要的主要问题。[5]

贝恩认为公共管理必须回答三个大问题:微观管理、激励和衡量。每一个问题都集中在公共管理者如何完成某件事上,并且是针对公共管理者在工作过程中遇到的某种困惑而提出的。贝恩为什么把这三个问题单独列为公共管理的主要问题?在他看来,从事公共管理的实践者和学者不仅要了解公共组织的行为,还要提高公共组织的绩效。[6]

贝恩的文章一经发表,就引起了许多公共管理学者的注意。他们表达了自己的观点,并根据自己的研究提出了自己的大问题。弗朗西斯·诺依曼承认贝恩的观点,即任何主题领域都是由其提出的大问题决定的,但他质疑道:是什么让它们成为大问题?为什么要用这些问题来定义一个主题?在他看来,探索重大问题需要深思熟虑的哲学思考。贝恩的问题当然值得积极考虑,但它们只是应用层面的话题,没有探索该学科的起源或基本性质,因此未能把握公共行政领域主要问题的实质。如果公共行政的主要问题与提供服务的效率和效果有关,那么我们可以简单地断言,公共行政中不存在主要问题。如果是这样的话,公共行政学科在哲学意义上并不存在,因为它没有提出关于最基本的性质或来源的重大问题。[7]

约翰·柯林(John Kirlin)也赞同贝恩关于如何通过“大问题”辩论更好地确定公共行政研究范围的基本立场,但他也认为贝恩没有很好地把握公共行政的大问题。在科林看来,传统行政侧重于公共机构,但在现代社会,公共行政真正的大问题必须符合以下标准:第一,它有利于民主的实现;第二是重视价值观。第三,可以处理集体行动的工具的复杂性;第四,它可以促进更有效的社会学习。只有根据这四个标准,才能列出公共行政中的主要问题。科林声称公共行政的大问题涉及并且必须首先考虑民主行政的问题。在现代社会,公共行政的大问题必须植根于如何有效实现民主政府。[8]

虽然贝恩和其他人尚未就公共行政的主要问题达成共识,但他们发起的关于公共行政主要问题的辩论吸引了越来越多的关注,引发了越来越多的反思。[9]经过反思,现代行政逐渐认识到其知识发展中的问题,并在讨论过程中逐步完善自己。

二。回返问题的来源:对改善生活需求的回应和指导方针

学术界对公共行政的重大问题有不同的看法。虽然还没有最后的结论,但他们都认为公共行政不能忽视重大问题。那么,我们应该如何理解公共行政的大问题呢?我们不妨回到公共行政诞生的开始,看看公共行政为什么会产生。

一般来说,公共行政是在19世纪末在美国产生的。威尔逊是“行政之父”,他的成立是为了回应和引导人们对更美好生活的渴望。美国人对更美好社会的愿景是给世界带来民主。但是威尔逊发现,美国人想象的民主政权充满了各种各样的缺点,比如普遍的腐败、效率低下以及从联邦政府到市政府人员过多。为了捍卫和实现民主,威尔逊提议引入“法德教授发展的政府”,并将其“美国化”,用美国宪法过滤,[10]在民主原则的基础上牢固建立民主。为了实现这一目标,威尔逊提出了“政治-行政二分法”的原则,并以此为基础构建了一门行政科学。行政独立于政治,被视为实现民主政治的手段,具有纯粹的技术优势。威尔逊认为行政应该是一个独立的非政治工具的观点对行政科学有着指导作用。它呼应了韦伯的官僚组织形式和泰勒的科学管理原则,为理性的官僚行政模式奠定了坚实的基础。

对于行政管理的初创企业来说,理性官僚意味着高效率,高效率意味着良好的政府。[11]的确,理性官僚主义在技术上的优势使得威尔逊倡导的行政管理在20世纪上半叶显著而成功地解决了一些最紧迫的问题,不仅是政府,而且行业也要求公共行政学者提供理论知识和指导。[12]调查其原因,因为它可以根据解决组织和效率问题的技术理性和科学管理方法,回答“谁有能力治理公共行政学者所设想的美丽社会”的问题。在现代社会,专业人士从事专业工作不仅是一种必要的选择,也是一种价值追求。公共行政也不例外,它被设定为“人们可以专门从事的特定业务或技能,可以学习的科学和艺术。”[14]作为技术事务的管理,需要由受过专门培训的专业官员来完成。公众和议会都不适合管理,否则将损害公共事务的民主价值。米尔因此强调:“除非民主愿意让技术熟练的人做需要技术的工作,否则不可能走向技术熟练的民主。”[15]这样一个庞大而熟练的行政官僚已经成为“民主的统治阶级”,使人们不仅希望而且要求“把政府视为实现更美好生活的工具”。[16]

然而,令人遗憾的是,公共行政似乎忘记了为什么人们在它蓬勃发展的最初就开始了,而且它正在偏离人们对更美好生活的梦想。事实上,正是那些被认为有助于提高机构管理效率的因素导致公共行政从价值中立走向敌视规范价值的道路,[17官僚主义的等级原则与平等原则相冲突,官僚主义强调的纪律、规则、服从等原则与自由概念相冲突。更重要的是,理性的官僚行政以不可抗拒的力量决定人们的生活方式,扼杀人们的自由精神。在这方面,全忠燮的批评是深刻的:“大多数公共服务专家的狭隘视野,伴随着他们对现实政治世界和公共利益的冷漠和麻木,造成了紧张和冲突的组织气氛,这与公共机构更高的公共服务道德目标和民主政府伦理很不一致。”[18]

过分强调工具价值的行政模式“已无法适应民主的不断发展趋势,无法解决社会冲突,也无法为解决社会问题创造坚实的生活基础”,[19]这背离了人们最初对公共行政的良好想法,导致了上述重大问题的争议。

我们认为,最大的问题不仅仅是公共行政作为一门独立学科的“身份证”,还在于公共行政作为一种社会实践的价值。在英语中,公共行政既可以指公共行政实践,也可以指公共行政研究。在西方公共行政中,通常采用瓦尔多的方法,第一个字母大写表示公共行政作为一门学科,小写表示公共行政作为实践。[20]这从一个方面反映了公共行政本身应该是理论和实践的统一。

为什么公共行政作为一种实践蓬勃发展?问题是时代的格言。随着现代社会日益复杂的分工和公众民主意识的逐渐觉醒,人们必须寻求稳定的社会秩序和可靠的外部保障,才能过上更好的生活。为了使现代社会为所有人服务,政府应该发挥积极的保护作用,承担起抵制经济专制和保护公民福利的责任。立法和司法部门很难完成这些任务。因此,公共行政应运而生。因此,公共行政的兴起“实际上源于一个可以追溯到数百年前的梦想”[21。

从理论上看,公共行政的合法性根植于对现实生活中重大问题的有效回答。任何公共行政理论要被社会广泛接受,就必须能够有效地反映公共行政实践的现实世界,为当前现实中的公共问题提供有效的解决方案。如果我们不能对时代的重大问题做出建设性的贡献,我们作为一门学科又有什么用呢?就目前的中国而言,我们的行政学应该规范地考虑与建设现代国家有关的各种“大问题”,特别是“好社会、好治理等根本性的大问题,不能把这些大问题交给其他学科”[22]

要正确把握公共行政的主要问题,我们必须突破狭隘的技术和效率观。如果官僚主义是公共行政研究的焦点,那么我们的焦点就是组织的运作和如何提高组织的效率。这种研究反映了人们对高效政府服务的合理期望,也代表了人类寻求良好政府治理的一种努力。然而,这种研究往往会使我们停留在技术问题和现象的微观层面上,满足于一种对策研究,这不利于“我们对当今危机形势和复杂人类现象的理解”[23]公共行政中的技术问题当然很重要,但如果我们想打破公共行政学科中主要问题的神话,我们必须把目光从技术“行政”专题转移到该学科更为根本和宏大的专题,以及公共行政对国家和社会的影响和价值。毕竟,公共行政和企业管理在所有不重要的方面都是相似的。如果我们坚持技术问题,就很难深刻理解公共行政的本质。

在公共行政领域,哪些主题是公共行政区别于其他学科的标志?无论我们列出什么主题,我们都应该承认,公共行政的实际逻辑和要求远远超出了效率考虑。公共行政的主要问题必须能够掌握和涵盖技术和价值等基本类别。如果只从单一的技术层面或价值层面来认识和实践公共行政,就很难理解公共行政的复杂性。哲学意义上的公共行政的使命和责任指向两个目的:第一,更好地理解公共行政的实践;第二,更好地转变公共行政实践。当我们讨论公共行政的主要问题时,我们不能停留在关于哪个具体方法更高或更低,哪个更好或更坏的辩论上。正是从理解和改造公共行政的现实世界出发,公共行政的意义在于建设一个更美好的社会,满足公众对更美好生活日益增长的需求。

要正确把握公共行政的主要问题,我们还必须脚踏实地,从什么是公共行政的角度进行讨论。仅仅因为公共行政必须关注价值问题,我们不能总是浮在回答什么是美好生活的终极层面上。我们还“必须充分理解现实的社会、文化和政治环境(纽带)。公共问题正是在这种环境下产生和界定的,人们与这些问题密切相关。”[24]

三。后官僚行政:寻求更美好社会的替代解决方案

由于理性官僚扼杀了人类自由的精神,背离了更美好的生活,早在20世纪30年代,行为科学学派和人际关系学派就从人道主义的角度对官僚的等级权威结构进行了批判。从那以后,几乎每隔20年,就出现了一种纠正甚至颠覆理性官僚的思潮。这些趋势统称为“后官僚行政”,因为它们不同于官僚主义理论。[25]

严格地说,后官僚行政不是一个统一的学术学校,也不是一个严格或松散的学术团体。只是因为他们都无情地批评理性的官僚主义,为实现一个更美好的社会寻找替代的解决办法,从而分享了“后官僚主义”的名称。在所有这些反思努力中,以瓦尔多和达尔为代表的正常主义者尤其引人注目。他们对正统主张的政治和行政二分法原则以及效率和价值至上提出了严峻挑战,从而开辟了公共行政中的“瓦尔多之路”。在他们看来,公共行政在人类文明和人类生活中发挥着非常重要的作用,但如此重要的人类实践并没有适当地反映在正统学说中,并威胁着美国的基础。因此,传统主义者呼吁公共行政部门正视回应、公平、代表性和法治等规范性价值观。沃尔多坚持认为,尽管政府得到专业官僚机构的支持,但官僚机构的核心要求不是科学管理和效率优先,而是为公众服务。1948年首次出版的《行政国家》(Administrative State)一书成功地将规范价值观带回公共行政的理论和实践,极大地改写了公共行政的知识结构。如今,对规范价值的强调已经成为公共行政理论和实践的重要组成部分。国家治理的现代化水平往往取决于对规范价值的认识。因此,对公共行政规范路径的研究已经成为“公共行政学界应该有的一种态度”。[26]

公共行政中“华德福路径”的出现意味着抛弃价值问题的行政领域也必须认真对待规范价值问题。从这个意义上说,华德福之路从一开始就是对官僚行政的批评。官僚行政的明显僵化、繁文缛节和等级控制,不仅会扼杀行政组织的积极性和创造性,而且容易削弱公众的自主意识和责任感。如何取代或改造官僚行政,创造性地调和民主治理与高效行政之间的内在矛盾,充分发挥公共行政在实现更美好社会中的积极作用,已成为公共行政发展过程中的一个始终如一的核心问题。[27]

最早系统地解释霍道夫道路的理论学派是以弗雷德里克森为旗手的“新公共行政”。新公共管理思想诞生于20世纪60年代末和70年代初。这是一个“动荡”的时代:学生运动在世界各地汹涌澎湃,民权运动在美国一个接一个地涌现,经济萧条和城市骚乱一个接一个地出现。所有这些问题“给社会、政府和公共行政留下了不可磨灭的印记”,“导致了一些新的政府项目,改变了公共行政的思维和实践方式”,[28]由于原有的官僚行政机构对公众的需求反应迟缓,不能及时、充分地有效应对危机,迫切需要加以改变。正是在这种背景下,新的公共行政应运而生。它从一开始就强调公共行政应关注公共利益的实现,更加关注少数群体和弱势群体的利益,致力于社会公平正义的实现。但要实现社会公平正义,就离不开公民精神和公民参与。新公共行政对社会公平的承诺意味着公民参与。“公民参与、邻里控制、权力下放和民主工作环境都是新公共行政的标准主题。”“[29]正是因为新公共行政坚持公民广泛参与公共事务,公共行政才能更好地回应公众的声音。

新公共管理的“相互欣赏”是黑豹学派和新公共服务学派。20世纪80年代,美国社会充满了“贬损官僚主义”的味道。政治家对长期公务员很粗鲁,而公众对行政官员充满偏见和敌意。他们看不到政府为改善公共福利做了什么。黑格学校担心这种氛围会损害治理能力和过程。因此,它致力于捍卫官僚制度,并期望改变公共行政作为工具的传统概念,从而重塑公共行政在治理过程中的积极作用。作为一所“以制度为基础的明诺布鲁克”学校,黑格学校看到了新公共行政所倡导的新价值观念的缺陷,这些缺陷是无法实施的。因此,其总体理论主旨是重建公共行政在治理过程中的核心地位,并试图以制度主义的实践取向捍卫官僚制度,以促进新公共行政的失败发展。

新公共服务也是现代社会实践发展的产物,但更多的是对20世纪80年代以来席卷欧美等国家的新公共管理运动的扬弃。新公共管理运动倡导自下而上、分散的企业政府管理模式,这种模式认为管理就是管理,公共行政和企业管理没有区别。然而,新公共服务理论认为,新公共管理运动倡导的市场和企业组织并不是解决官僚主义弊病的唯一有效办法。此外,它忽视了公平、正义、代表性和公民参与等规范价值观,没有看到政府在民主治理中的积极意义,降低了公民的社会责任感,从而对民主治理构成威胁。因此,新的公共服务致力于促进公共服务的尊严和价值,以期恢复对民主、公民身份和公共利益的规范性价值的尊重。其理论亮点在于强调公民意识和公民参与。它提出的七个命题基本上是通过与新公共管理的比较而得到的。(1)它们归结为一点,即“效率和生产力的价值不应丧失,而应置于更广泛的民主、社区和公共利益框架内。”[30]

奥斯特罗姆在公共选择理论的基础上建立了一种全新的后官僚行政理论。虽然它的公共行政道路明显不同于新公共行政、黑豹学派和新公共服务,但有一个共同点,那就是它始于对官僚行政的批判。奥斯本认为,我们目前的公共行政有害于公共行政实践,不能反映公众的公共需求。奥斯特罗姆通过批判这些基本特征,提出了他理想的公共行政范式,其核心概念是职能重叠和多中心治理。奥斯本认为,民主行政理论已经在开国元勋的头脑中得到培养。例如,汉密尔顿在《联邦党人文件》中很好地阐述了政府系统的重叠管辖权。这一制度完全植根于复杂的民主决策结构,实际上是与官僚行政相对的民主行政。然而,威尔逊等人拒绝了开国元勋的民主行政设计,选择了官僚行政,这主要依赖于技术官僚的专业能力,忽视或故意忽视对人类生活极其重要的价值考量,实际上“损害了人类的福祉”。奥斯本因此提议在公共行政领域发起“哥白尼革命”,即从官僚行政回归民主行政,以增加人类福利。[31]

纵观公共行政的百年历史,我们可以发现,如果行政学者“很少或根本不重视公共服务和公共利益的发展”,而是“更注重理论,越走越远离实践”,或者“很少接近实践,不能满足实践者的直接需求”,那么公共行政就会陷入认同危机。幸运的是,公共行政领域的大师们“运用他们的跨学科创造力,从各种新的角度理解、界定和处理突出的公共问题”,[33因此使公共行政能够响应时代的要求,从而带来理论上的突破和飞跃。正是在这个意义上,斯蒂尔曼二世断言:“对当前公共需求的低调回应恰恰是美国公共行政的最大优势。”[34]

4。公共行政如何促进更美好社会的到来?

如前所述,公共行政的兴起是响应时代要求的结果。在公共行政诞生之前,人们普遍认为规范价值是政治领域的问题。当时,政治主要是解决宏观的“政府结构”问题,解决政府过程中的具体问题既不太忙也没有必要。对于公共行政的创始人来说,将公共行政理解为国家意志的实现,依靠官僚组织和科学管理来实现更美好社会的愿景是对治理智慧概念的突破。随着社会的不断发展,国家治理面临越来越复杂的现象和问题,这就要求公共行政承担更大的责任和义务,更加明确地追求公共性。官僚行政不足以吸收和反映这些社会发展和需求。规范性价值观开始从政治层面进入行政层面。这是由官僚行政的弊端和人们对更好生活的需求造成的。

那么,公共行政如何促进一个更好社会的到来呢?回到我们最初提到的关于重大问题的争论,作者认为,对公共行政重大问题的讨论主要取决于我们如何定位公共行政在国家治理中的适当作用,并取决于公共行政理论对现实世界中公共问题的有效回答。这要求我们从理解和改造公共行政的现实世界开始,致力于提高国家治理能力,并不断满足公众对更美好生活的日益增长的需求。

具体到中国,如果我们的公共管理想要在社会科学中有自己的位置,我们必须对我们时代的重大问题做出建设性的回答。应该说,我们目前在这方面的研究还比较薄弱。“我们已经进入了一个注重技术和职能问题的进程,如绩效管理、提高执行力、合作治理、应急管理、提供公共产品、政策制定和执行等。,占据了大部分空。[35]不是说绩效管理、执行和其他问题不重要。我们的意思是,如果公共行政不能及时和适当地响应时代的要求,我们对技术问题的讨论将没有什么效果。事实上,我们的现代国家建设仍然面临许多复杂的挑战,例如行政做法的民主化和合理化,这还有很长的路要走。“如果中国的公共行政能够帮助我们理解、分析和解释这些复杂性,并帮助国家有效应对这些挑战,21世纪的中国公共行政也将完成其学科使命,”36。因此,把公共行政的重大问题作为中国国家治理的规范化和地方化问题来讨论,具有一定的价值和知识意义,这意味着双重启示。

为了发展公共行政,在国家治理的现代化进程中正确定位政府和公众各自的角色至关重要。在传统的官僚行政中,公共行政仅仅被限制为实现民主等规范价值的工具,因此人们关注如何限制公共行政的“掠夺之手”,即所谓的“官僚控制”,而对其积极意义视而不见。因此,后官僚行政对一个更美好社会的首要意义在于提醒我们摒弃官僚行政的工具理性思维模式,更积极地看待公共行政在国家治理中的作用。正如汉密尔顿和其他人指出的那样,公共行政对于一个好社会是不可或缺的,“政府的更大能力对于社会的幸福和繁荣是必不可少的。”[37]只有在后官僚行政框架内,公共行政才能被塑造为实现更美好社会的“核心、重要和积极的作用”,[38]在设计和实施经济、技术、政治和社会变革方面发挥主导作用。黑格学派的领袖范斯特莱特发表了一个充满激情的宣言,值得每个公共行政学者和实践者细细品味:“公共行政不是一个简单的工具,公共行政也不是一种价值中立的手段。公共行政应当追求崇高的目标和道德承诺,应当考虑全体人民的长远利益,应当以改善人民生活和追求公平、效率和民主为其责任。”[39]

政府是一个好社会的行动者和引导者,公众不仅仅是公共服务的消费者。在现代社会,公众应该对自己的命运负责。然而,在官僚行政中,一方面,人们坚持民主政治的理念,另一方面,他们坚持代议制政府能够识别公民的需求,有效地满足公众对更美好生活的需求。在这种角色定位下,公众参与通常被认为是对日常管理的一种损害。人们必须对公众参与的危险保持足够的警惕,以免影响公共决策的效率和效果。一旦脱离公共决策过程,公众将失去与政府合作的精神。相反,他们会批评甚至辱骂政府,并且很少有建设性的意见。在强大的舆论压力下,政府不得不考虑公众的声音。然而,过分的批评只会使政府从表面和形式上尊重公众,以安抚公众情绪,使公众意见难以得到严肃对待。这反过来又会进一步加剧市民的不满,从而形成恶性循环。

为了实现一个更美好的社会,政府和公众应该形成一种命运共同体关系:政府不是公共服务的所有者,公众不是政府公共服务的消极消费者,不是外部评论员,每个人都有责任改善“我们的”政府。无论公众是被视为选民还是顾客,政府都应该注重满足公民的需求。然而,这样,我们可能会忘记为什么现代公共行政的创始人选择我们学科的名称为“公共行政”而不是“政府行政”。因为建设一个好社会离不开一群积极的公众,所以政府只是实现一个好社会的重要力量,而不是全部力量,是公共行政宣传的重要组成部分,而不是全部。我们不能忽视公众在民主治理中的必要作用。也正是在这个意义上,后官僚行政与“基层民主”、“治理理论”、“代议制官僚”、“合作治理”和“合作公共管理”保持着良好的婚姻关系。

在建设更美好社会的道路上,我们必须有效解决民主和科学之间的紧张关系,我们还必须依靠互联网时代的治理理念和方法。在其发展过程中,华德福路径遇到了一些类似“规范性讨论过多而实践较少”的可操作性难题。例如,我们在公众表达和参与、政府反应、公共价值等方面取得了一些突破和进展。然而,充分实现这一目标的实际机制、治理手段和可行方案仍然相对缺乏。总之,公共行政的技术方法仍然不够。互联网时代带来的信息技术革命给公共行政带来了腾飞的翅膀,为公共行政解决理论和实践中的重大问题提供了一定程度的实现途径和行动框架。公共行政通过网络服务、开放管理和数字平台,依靠网络治理,有技术和实用的方法来更好地满足人们对更美好生活日益增长的需求。

参考
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注:
1贝恩在此使用公共管理,而不是公共行政或行政科学,而纽曼和科林的回应文章使用了更大范围的公共行政,本文对此没有严格区分。学科名称的多样性不仅体现了公共行政的开放性,也反映了公共行政在寻求重大学科问题时的复杂性。
2这七个主张是:第一,服务公民,而不是顾客。第二是追求公共利益。第三,公民权利比企业家精神更重要。第四是战略思考和民主行动。第五,承认责任并不简单。六是服务,不是转向。七是重视人,而不仅仅是生产力。