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效率在公共行政中的地位探析,行政效率在行政管理中的地位是什么?

效率在公共行政中的地位探析

行政效率在行政管理中的地位是什么?首先,行政效率是衡量行政活动利弊的综合指标。第二,行政效率是行政管理法的出发点和归宿。第三,行政效率是行政改革的标准。第四,提高行政效率一直是行政研究的主题和目的。

论述题:试述行政效率在行政管理中的地位。

首先,行政效率是衡量行政活动利弊的综合指标 第二,行政效率是行政管理法的出发点和归宿。 第三,行政效率是行政改革的标准 第四,提高行政效率一直是行政管理研究的主题和目的,所以当我们清楚地了解敌人和自己时,往往可以取得胜利。 三、争取主动地位 让你自己主动,敌人就会被我动员起来。这样,如果敌人要善于合作,懂得竞争,就必须引进:攻击敌人,不战而屈人之兵。 行政效率是指公共组织和行政人员在公共行政中投入的资源与取得的成果和效益之间的比例关系。 这里提到的各种资源是指人力、物力、财力和时间资源以及其他有形和无形资源。这里提到的结果指的是管理结果。可以说,第一,行政命令是保证行政执行活动协调、协调部门、地区和工作人员关系、整合工作目标、避免和解决各种冲突和矛盾、保证行政执行一致性的重要手段,必须有高度统一的行政命令;第二,行政命令是有效执行行政决策。首先,一个科学的行政系统可以提高政府生产力和行政效率 第二,科学的行政管理体制可以极大地全面地促进社会发展,增强国家竞争力。 第三,科学的行政管理体制能够造就大批优秀的各级各类国家公务员。 第四,科学的行政制度是公共行政民主化的保障。

行政效率在行政管理中的地位是什么?

行政效率在行政管理中的地位是什么?首先,行政效率是衡量行政活动利弊的综合指标。第二,行政效率是行政管理法的出发点和归宿。第三,行政效率是行政改革的标准。第四,提高行政效率一直是行政研究的主题和目的。

论述题:试述行政效率在行政管理中的地位。

效率在公共行政中的地位探析范文

摘要:提高效率一直是行政改革的一个重要目标。因此,找到有助于提高效率的行政安排已成为公共行政研究的核心主题。然而,学术界对公共行政的目标应该是什么样的效率存在着广泛的争议。技术效率的观点将效率等同于投入与产出的比率。基于这一前提,提出了“效率还是公平”的问题,认为政府必须在效率和公平之间做出选择。然而,根据对实际分配情况的分析,这种选择可以最小化。帕累托效率观认为效率是政府的治理能力,即政府同时促进公平和其他主要社会目标的能力。从这个前提出发,效率和公平之间没有权衡。为了追求效率,政府必须同时有效地促进公平和其他主要目标。从这个角度来看,效率只是政府的次要目标。对政府来说,更重要的是如何使效率服务于公共平等的首要目标。

关键词:公共行政;效率;公平;政府能力;

摘要:行政改革的一个目标是提高政府效率,这使得效率成为公共行政研究的核心价值。然而,学者们对效率在公共行政中的适当作用存在分歧。技术观点认为效率是投入和产出的比率,并认为效率本身是公平的权衡,尽管这种权衡可以最小化。帕累托观点将效率等同于政府的治理能力,即政府同时追求所有主要目标的能力。根据这种观点,效率和公平之间没有权衡,因为效率只是政府的次要目标,政府必须做的最重要的事情是使效率有助于实现公平等主要目标。

关键词:公共行政;效率;公平;政府能力;

自19世纪末欧美国家公务员制度改革催生现代公共行政以来,提高效率一直是行政改革的重要目标。因此,找到有助于提高效率的行政安排已成为公共行政研究的核心主题。然而,学术界对公共行政的目标是什么样的效率存在着广泛的争议。一种观点认为,效率属于公共行政应追求的基层目标。因此,对于处于特定阶段的社会来说,它可能需要在效率和其他基本目标(如公平)之间进行选择。根据这种观点,如果现实需要,公共行政可以牺牲公平来换取效率。另一种观点认为,效率只是公共行政应该追求的一个次要目标。因此,效率和公平等基本目标之间没有权衡。相反,公共行政必须在任何时候有效地追求包括公平在内的各种基本目标。从实践的角度来看,过去几十年世界范围内的政府改革都包含了一定的“效率优先”取向,基于这一取向,公平等规范性目标的实现受到不同程度的阻碍,这表明了第一种观点对实践者的吸引力。问题是,如果我们把效率确定为一个基本目标,那么我们总是能够找到牺牲其他基本目标来实现效率的原因,而且,公共行政和整个社会的发展可能会走一条畸形的道路。为了使公共行政和整个社会的发展能够体现更加多样化的目标,我们需要重新考虑效率在公共行政中的地位,不要让效率成为否认其他目标的理由,而要让效率成为帮助实现其他有价值目标的工具。

一. \"效率还是公平\"中的效率

在公共行政史上,我们习惯于说传统公共行政追求的是如何提高行政组织的效率。20世纪60年代的新公共行政运动要求公共行政的研究重点转向如何促进社会公平。随着新公共行政运动的兴起,公共行政的重心已经越来越彻底地转向效率。根据这一说法,效率与公平之间的争论似乎构成了公共行政中不同学派之间的根本区别,效率优先还是公平优先也成为公共行政实践面临的基本目标选择。毫无疑问,随着社会的不断多样化,公共行政将面临越来越多的社会目标,并将发现越来越难以同时促进所有社会目标。因此,经常有必要在不同的目标之间进行选择。但是,“公共部门的公共性质是否必然带来效率和公平之间的选择”?[1]需要进一步澄清。

(一)单一目标下的效率和公平

为了理解效率和公平之间的关系,我们可以考虑以下例子。假设一个组织中有三个生产者。他们的生产活动不需要任何外部资源,只依靠自己的劳动。让我们假设甲、乙、丙在每单位时间的同一生产活动中分别生产20、15、5单位的产品,这样组织在做出必要的再生产投入后,仍然有40单位的激励资源可以在这三个单位之间分配,也就是说,保证这三个单位仍然可以保持现有的生产力,组织为所有的生产者提供相同的培训技术,每次花费5个单位的资源购买这项技术,其劳动生产力可以提高1%。在这种情况下,什么样的奖励资源分配是有效的?什么样的奖励资源分配是公平的?第一个计划是将所有40个单位的所有奖励资源给予最高生产力的人,以表彰他对组织的贡献,并鼓励他为组织做出进一步的贡献。在每个生产者都将使用所有激励资源进行自己的人力资源再投资的前提下,他们的人力资源投资选择只受可用资源的影响——也就是说,激励资源的不公平分配不会削弱乙丙的生产动机——会发生的情况是甲将提高自己的生产率8%,单位产量增加到21.6,乙丙将保持现有的生产率。因此,在新一轮的生产中,这三家公司将为组织集体生产41.6个单位的产品。第二个计划是把所有的激励资源都给b。结果,在新一轮的生产中,组织产出增加到41.2。第三个计划是把所有的激励资源都给C,并将组织产出增加到40.4。第四个计划是按照甲、乙、丙的产出比,给甲20单位的激励资源,给乙15单位的激励资源,给丙5单位的激励资源,结果组织产出增加到41.3。

根据以上分析,第一种方案是最有效的资源配置方案,因为同样的激励资源带来最高的产出增长,反映最高的投入产出比。然而,这不是一个公平的资源分配方案,因为B和C对本组织的贡献没有得到应有的承认。第四个方案可以被视为一个公平的资源分配方案,因为每个生产者对组织的贡献是按比例承认的。同时,这一计划是次优和有效的资源配置,导致第二高产出增长。相比之下,另外两个方案既不有效也不公平。这两个方案带来的经济增长都不如前两个方案,同时它们没有适当承认所有生产者的贡献。在所有这些高度理想化的假设下,如果我们将效率定义为资源使用对产出增长的贡献,那么效率和公平之间可能确实存在权衡,尽管这两者不是绝对的非此即彼关系。同时,它也表明公平的资源分配计划不一定无效。因此,在许多情况下,选择公平并不一定意味着放弃效率。相反,选择公平反映了组织决策者追求效率的更加务实的态度,因为最佳效率的实现取决于一系列复杂的前提条件,而这些条件在现实中不可能同时得到满足。例如,第一种方案经常导致组织成员之间的冲突。其结果是,乙、丙可能联合起来抵制完全向甲倾斜的资源分配方案,这样组织的整体产出不仅会提高,反而会下降。

作为一个意识形态实验,上述例子可以被视为对政府职能再分配的高度简化的模拟。政府的再分配职能不仅是消除不平等的职能,也是促进增长的职能。消除不平等或/和促进增长的目标能否实现,取决于政府能否适当衡量和承认社会成员的个人产出。这是一种准经济分析方法。从这种分析方法开始,个人和组织之间,个人和国家之间的差异可能不会那么大。这种关系的双方通过贡献和回报联系在一起,组织和国家都调整这种联系,并通过剩余激励资源的再分配来改善内部生产过程。不同之处在于,对于商业组织来说,减少不平等是促进增长的目标,而对于政府来说,消除不平等本身就是一个目标。对上述例子的分析采用了一种当之无愧的公平观,认为公平是回报与贡献之间的比例关系,即公平分配应允许回报按比例反映每个人的实际贡献。[2]我们认为第四个方案公平的原因是,它严格地反映了每个生产者对组织的贡献与其获得的回报资源之间的比例关系。这是一个非常公平的概念,符合市场的精神,因为它把公平视为一种“奖励功绩”的类别,而不是一种“保护弱者”的类别。也正因为如此,基于这种公平观的资源分配不会导致效率低下的结果,而是有助于实现次优效率。在正当公平概念的支持者看来,如果政府能够在全社会范围内使每个人都应得它,那么资源分配的结果不仅是公平的,而且是有效的。尽管我们仍然在“效率还是公平”的问题上做出某些选择,但这是一个最低限度的选择。然而,适当公平概念在实践中的适用范围非常有限,因为它只考虑产出增长的一个方面。政府与其他组织的区别在于,政府面临的决策情况往往涉及多个层面。正是在这里,准经济学的分析方法显示了它的局限性。为了理解在更复杂的条件下效率和公平之间的关系,我们可以考虑一个不同的例子。

(二)多目标下的效率和公平

假设一个政府在特定时间有1亿可支配资金,这些资金可以单独或同时用于扩大某个工业园区以吸收新企业,改善失业保险制度以提高失业救济水平,或者为所有医院购买先进的医疗技术以降低癌症死亡率。进一步假设,在现有基础上,每投资1000万元扩建工业园区可以使当地经济增长率提高1%,同时也将增加该地区的污染物排放,使该地区的癌症发病率提高1%。每投入1000万元完善失业保险制度,就可以使每个失业人员的救助水平提高1%,同时可以降低劳动者的工作积极性,降低本地区经济增长率1%。每投资1000万元购买先进医疗技术可以降低该地区癌症死亡率1%,同时增加医疗保障支出,增加该地区医疗保障基金破产风险1%。在这种情况下,政府将有许多不同的投资或政策选择,那么哪一种选择可以被认为是最有效的?最直接的答案可能是投资1亿元扩大工业园区,因为这将使当地经济增长率最大化。然而,与此同时,该计划还将把该地区的癌症发病率提高到最高水平。说一个计划能使某个地区的癌症发病率最大化是有效的,似乎与我们对效率概念的大多数直觉理解不一致。

我们重视效率的原因是我们认为效率是“好的”,癌症发病率的增加显然不是一件好事。在这方面,本文同意瓦尔多的观点,“效率本身不能成为一种“价值”。相反,它在价值体系的空隙中工作,指出价值体系不同部分之间的关系(比率或比例)...事情不仅仅是“有效”或“无效”。它们对给定目标有效或无效,对一个目标有效可能意味着对另一个目标无效。[3]例如,只有当政府选择的目标是最大化经济增长率时,上述计划才有效。如果政府选择的目标是提高当地的失业救济水平,它将变得无效。与此同时,我们不能认为这一方案是有效的,因为它可以使该地区的癌症发病率最大化,因为效率判断必须以法律目标为前提。当一个计划实际上促进了一个没有合法性的目标——提高一个地区的癌症发病率不是一个合法的目标——它反而显示了它的无效性。[4]应该指出,这里的“合法性”与其说是政治范畴,不如说是道德范畴。在“第二次世界大战”中,大屠杀在政治意义上可能是一个法律目标,但在道德意义上却不是一个法律目标。因此,最大限度地增加屠杀的产出既不有效,也不公平。由于话题的局限,本文将不讨论政治与道德的区别,而只能给出一个试探性的定义,即法律目标是那些不仅得到政治确认,而且可以从不同的道德原则中被接受的目标。效率和公平之间关系的启示在于,政治不能定义什么是公平。对大屠杀的政治确认并不意味着大屠杀是公平的。同样,如果一个国家决定不通过完全合法的政治进程在任何与消除贫穷有关的事情上花费一分钱,我们就不能认为这种“代表公众舆论的生产行为”是公平的。尽管应得公平的概念希望通过“奖励功绩”来统一效率和公平,但它需要一系列复杂的先决条件。当这些条件得不到满足时,如何通过“保护弱者”来促进公平就成了一个非常紧迫的问题。效率和公平可以统一,但在任何情况下都不行。

就目前的例子而言,尽管癌症发病率的上升不应成为政府决策的目标,但它可以被视为经济增长的副产品。此外,由于这种副产品的存在将削弱经济增长目标的合法性,有利于提高经济增长率的政策通常需要与能够降低癌症死亡率的政策相结合,从而使政府能够有效地追求某种合法的目标组合。换句话说,随着法律条件的引入,由于每个政策选择都可能包含相应的副产品,政府不能只追求一个目标。相反,政府在任何时候都追求一些目标组合,政府行动或公共资源使用的效率表现为促进这些目标组合的有效性。同样在上述条件下,如果政府选择“在失业救济水平提高至少2%,癌症死亡率降低至少2%的情况下最大化经济增长率”作为通过一些法律程序使用1亿公共资金的目标组合,那么最有效的政策计划是分别投资2000万元改善失业保险制度和购买先进的医疗技术。另有6000万元投资于工业园区的扩建——为了简化分析,这里假设不同政策对经济增长率的影响是同时发生的,因此这些影响都是在政策出台之前对经济增长率的影响。该计划将提高失业救济水平2%,降低癌症死亡率2%,提高经济增长率4%。

该计划的效率表现在它最大限度地满足了目标组合的优先性,即优先促进经济增长。同时,这种效率与提高失业救济水平的目标并不矛盾,失业救济水平一般被认为是公平的,因为它也有效地促进了“将失业救济水平提高至少2%的目标”。当然,失业救济的水平还可以进一步提高。没有选择3%甚至更高的原因表明确实存在某种权衡。然而,这种权衡并不是莱格兰所说的效率作为次要目标和效率作为主要目标之间的公平权衡,而是经济增长、公平和公共卫生等各种主要目标之间的权衡,“因为权衡只能发生在主要目标之间,效率不是主要目标。”[5]与此同时,这里发生了另一种权衡,即降低医疗保险基金的破产风险被完全排除在政府的目标投资组合之外,这种权衡也与效率无关。决策者并没有选择忽视医疗保险基金的破产风险,因为购买先进的医疗技术可能与政府行动的效率相冲突,而是因为他们认为,与提高经济增长率、提高失业救济水平和降低癌症死亡率相比,降低医疗保险基金的破产风险是如此的不重要,以至于它已经成为一个无关紧要的问题,所以我们选择忽视后者。相反,如果政府选择以改善失业救济为优先目标的组合,公共资金的效率将主要通过促进公平来体现。

近年来,越来越多的学者开始认同这一观点,如“效率和公平无疑是应该实现的政策目标”,[6“公平和效率同等重要”。[[7]在实践中,自中国共产党第十七次全国代表大会以来,“效率第一”的表述已不再出现在党的全国代表大会的每一份报告中,这表明实践者不再从相反的角度看待效率与公平的关系。对学术界来说,这是一个非常积极的信号,它为学者们思考中国社会更均衡的发展方向提供了机会。为了抓住这个机会,我们需要对效率和公平之间的关系有一个新的认识。以上分析表明,对政府来说,追求效率并不意味着放弃公平等其他目标。相反,追求效率要求政府更有效地促进公平和其他主要目标。

二。帕累托效率作为政府能力

如果上述分析是正确的,即效率等次要目标和公平等主要目标之间没有权衡,那么为什么“效率或公平”的对立如此普遍?对此,格兰迪解释说,“效率”是一个强有力的词,它的使用可以赋予与之相关的概念合法性。“[8]这是因为,在人们的潜意识中,效率总是与低效率相对立的,从低效率意味着浪费和无能的意义上说,效率当然是一件好事。换句话说,效率的“好”实际上来自低效率的“坏”,当公平可以等同于低效率时,选择效率而不是公平是无可指责的。自20世纪70年代以来,西方国家陷入了长期的经济停滞,私人生产和公共生产都表现出低效率。针对这种情况,西方国家普遍采取措施改革福利国家,减少福利供给。为了扭转二战结束以来福利扩张的趋势,西方政治家们采取了许多策略在公平和效率之间制造对立,通过在低效率和公平之间建立联系,将“效率或公平”的问题转化为“效率或低效率”的问题。例如,美国总统里根一再重复“福利女王”的故事,她经不起审查,开着卡迪拉克去领取福利金,试图让人们接受低效率是政府供给公平的结果,从而诱使人们在效率和公平之间做出选择。显然,在这种情况下,所有理性的行为者都会选择效率。正因为如此,倡导公平的新公共行政运动一直难以转化为成功的政治实践,因为这种理念很容易在政治修辞中被曲解,使人们放弃效率,选择低效。另一方面,高举效率旗帜的新公共管理运动(new public management movement)很容易取得政治上的成功,因为这种主张可以用政治修辞解释为允许人们提高政府的治理能力,如果为了提高政府的治理能力而不得不放弃一些其他目标,那么这种选择似乎是可以接受的。

(一)经典帕累托效率观

应该说,提高政府能力一直是现代行政改革的基本价值取向,这一取向逐渐走向公共行政研究中效率目标的确立。例如,根据沃尔多的调查,在20世纪初美国的进步运动中,人们逐渐意识到,一个政府仅仅追求民主的道德和政治上的良好目标是不够的,“民主必须是有能力的。它的公民必须警惕和积极。政府机构不能浪费时间、金钱和精力。我们资源的浪费必须得到纠正。如果我们的良好目标因为效率低下而失败,那么效率低下就成了犯罪。”[9]正是基于这样一个“能力等于效率”的概念,进步运动最终通过与被认为提供了最有效的生产和管理方法的科学管理运动(scientific management movement)的联盟而告结束,[10]而在古利克的手里,“效率是行政价值尺度中的第一原则”[11)的理念被写进了当时几乎所有公共行政学者的头脑中。换句话说,效率之所以被确立为公共行政的基本目标,是因为社会需要提高政府的能力。那么,什么样的效率理念能够满足和满足这样的需求呢?

正如马克·罗格斯(Mark R.Rutgers)和亨德里克·范德梅尔(Hendriekje van der Meer)所说,公共行政研究中最常见的效率概念是一个技术概念,它将效率视为资源与结果之间的关系,或者投入与产出之间的比率。[12]上述应得的公平观点也是这样一种技术效率观点。如果要将其等同于政府能力,前提是将政府能力定义为促进产出增长的能力,因为投入产出比只能用来衡量产出增长的有效性。当然,对政府来说,产出是一个非常宽泛的概念,所有公共产品的供给都可以纳入产出的范围。因此,促进产出增长的能力非常重要。然而,促进产出增长并不是政府能力的唯一组成部分。正如贝丝·沃尔特·霍纳代尔(Beth Walter Honadle)所说,在社会快速变化的条件下,引导变化可能比促进产出增长更重要,[13]因为如果政府促进的产出增长不能满足变化了的社会需求,那就表明它效率低下。近年来,中国政府已采取主动,通过供应方改革寻求经济转型。如果不寻求这种转变,落后生产能力的增长越充分,政府的治理行动就越无效。又如,在日益复杂的社会环境下,“培育成熟自主的社会”[14]也可能成为比促进产出增长更重要的政府能力。因此,中国政府积极寻求建立一种共同建设和共同治理的社会治理模式。否则,如果政府仍然对社会治理负全部责任,就会导致治理无效。显然,在政府同时面临许多合法的首要目标的情况下,政府的能力应该被理解为它同时促进所有这些目标的能力,而这种能力似乎是由某种帕累托效率概念(Pareto efficiency concept)来定义的。

帕累托效率(Pareto efficiency)作为一种被广泛接受的经济评价标准,是指资源配置已经达到这样一种状态,即任何新的经济调整都不能使一个人的情况好转,而不使另一个人的情况恶化。这一标准首先接受这样一个现实,即经济运行必然会导致一些人处于有利地位,另一些人处于不利地位。与此同时,它不认为这种情况是经济运行的有效指标,但认为效率要求在经济运行中有利和不利双方的情况都能得到改善。此外,两者的改善不是一对一的关系。换句话说,它代表了一种独特的“共同繁荣”类型的效率概念。当我们用这一效率概念来指导政府行为时,我们要求政府努力改善有利和不利双方的状况,而不是通过恶化一方的状况来改善另一方的状况。它鼓励政府不断提高所有人能够达到的“上限”,而不是人为降低一些人能够达到的“上限”,以提高其他人实际生活的“下限”。在这一点上,帕累托效率与正当形式的公平观有着内在的对应性,因为正当原则作为奖励有功行为的概念,其目的是在一个非零和博弈中进行资源分配。[15]因此,帕累托效率不仅是一种效率观,也是一种公平观。此外,正是由于这种公平和亲和力,帕累托效率在公共行政领域受到极大欢迎,并成为几乎所有“公共经济学”教科书或课程在引入效率概念时的开场白。

然而,尽管帕累托效率也可以被视为公平的观点,但它并不是“一碗水和一头水”的公平观点。虽然它禁止通过恶化弱势群体的状况来进一步改善弱势群体的状况,但它也否认政府通过适当削弱弱势群体的有利地位来改善弱势群体状况的社会福利职能。因此,当政府严格按照帕累托效率行事时,可能会削弱对弱势群体的保护。我们可以考虑一个极端的例子。假设一个社会存在严重的不平等,经济长期停滞不前,这个社会的富人和穷人都无法在不恶化他人状况的情况下改善自己的状况,那么,根据帕累托效率(Pareto efficiency)的定义,这种状态是有效的。换句话说,对政府来说,实现帕累托效率最简单的方法就是让经济停滞不前,让每个人都不能继续“做蛋糕”,只能“分蛋糕”。然而,承认这种严重不平等的状态是有效的,无疑是为了保护那些处于更有利地位的人的利益。因此,在勒格兰看来,帕累托效率应该更准确地被视为一种社会福利功能,它包括一个对处于支配地位的人有益的公平概念。[16]森更激进地认为帕累托效率完全“不适合研究不平等”,[17]因为它实际上可以接受任何形式的不平等。另一方面,根据上述分析,对政府来说,促进经济增长将导致低效率,因为每个人都可以从增长中受益,这意味着每个人都可以改善自己的状况,而不会恶化他人的状况。在这方面,“原教旨主义”意义上的帕累托效率并不适用于衡量政府能力,因为根据这种效率观,我们可能将政府能力定义为维持经济停滞的能力。

(二)修订的帕累托效率观

有鉴于此,勒格兰和格兰迪分别提出了类似的修正帕累托效率观。其中,勒格兰对效率的定义是:“如果不放弃一个社会目标的实现就不可能转向另一个社会目标的实现,那么这种资源配置是有效的。”[18]格兰迪还认为,“帕累托效率只有在不削减至少一个其他目标就不可能促进任何目标的情况下才能实现。”[19]根据这一理解,效率成为政府在社会中同时促进各种合法目标的能力。例如,在上述第二个例子中,如果社会把“提高失业救济水平至少2%、“降低癌症死亡率至少2%、“经济增长率最大化”作为政府应该通过一些法律程序实现的目标,那么效率就要求政府同时促进这三个目标,只有当政府不能再促进其中一个目标而不削减另一个目标时,政府的行动才能真正达到帕累托效率标准。从这个角度来看,我们在上一个例子中提出的计划是最有效的,因为无论政府想进一步推广哪一个,都必定会削减其他目标。

在当今的公共行政研究中,尽管技术效率观仍有很大影响,但上述帕累托型效率观也已被越来越多的学者所认可。正如格里·斯托克(Gerry Stoker)所说,今天,我们不仅应该把追求效率理解为追求产出增长。相反,“追求效率要求公共管理者不断确保他们的活动符合公众认为有价值的目标。”[20]修正后的帕累托效率观将政府及其官员的注意力从追求产出增长转移到追求各种有价值的目标上。因此,它比技术效率观和“原教旨主义”帕累托效率观更适合指导公共行政实践。下一个问题是,如果追求效率意味着追求所有有价值的目标,这是否意味着效率可以成为公共行政的首要目标?还是同时追求所有有价值的目标只能成为公共行政的次要目标?

为了回答这个问题,让我们回到前面提到的第二个例子,在这个例子中,我们假设政府面对的目标群体是“失业救济水平应至少提高2%,“癌症死亡率应至少降低2%”,以及“经济增长率应最大化”。为了实现这些目标,政府共有1亿可支配资金。现在让我们假设政府只有5000万元的可支配资本。在这种情况下,政府将无法同时实现三个目标——同时实现三个目标至少需要6000万元,但必须在三个目标之间进行选择。这是什么意思?格兰迪认为,这意味着修正后的帕累托效率有一个临界点。”如果一个公共决策者已经到了一个临界点,在不削减与某个问题相关的其他公共价值的情况下,不可能促进至少一种公共价值,那么我们可以说他在这个公共问题上的行动是有效的。实现这一目标后,行政官员将不得不做出会导致价值权衡的决定,因此这些决定超出了效率的范围。“[21]有两种不同的方式来解释这种观点。一种解释是,临界点的存在促使行政官员不断寻求接近临界点。然而,如果他们仍然超过临界点,因此必须在不同的目标之间进行选择,这并不意味着他的行为是低效的。在这里,尽管某些目标之间确实发生了权衡,但效率并没有被放弃。相反,效率已经实现,而其他目标之间的权衡发生在效率实现之后。此外,在效率与其他目标没有权衡的意义上,它已经成为一个“元价值”,或者更确切地说,一个主要目标——这是格兰迪试图证明的结论。[22]但与此同时,我们也可以做出另一种解释。这就是:从政治上讲,行政官员证明其行为有效的最简单方法是给自己设定一个超过修正后的帕累托型效率阈值的目标,因为在这种情况下,无论他放弃了什么有价值的首要目标,我们都不会认为他的选择是低效的。例如,在前一个例子中,如果一个政府只有5000万可支配资金,那么证明其治理行动有效性的最简单方法就是设定一个需要6000万元才能完成的目标。在这种情况下,因为在任何情况下都不可能实现帕累托效率,我们不能以效率来判断其选择,这相当于默许其任何选择的有效性。如果修正后的帕累托效率观可能会导致这样的后果,我们如何将它视为政府应该追求的首要目标和第一顺序的目标?

正如勒格兰所说,效率是“一个社会实现其任何或所有目标的能力”,[23]而能力的价值总是由它促进的目标决定的。在这方面,“效率作为一种操作价值是有用的,但作为公共行动的主要基础,它可能被放错了地方。”[24]经修订的帕累托效率概念敦促行政官员尽可能同时实现所有有价值的目标,但实际上,权衡往往是不可避免的。任何效率观都不能帮助行政官员做出这样的权衡,这种权衡才是所有社会中最核心的治理问题。这种紧张意味着追求效率不应成为公共行政的首要追求。相反,公共行政的第一件事是如何做出更好的选择。因此,我们不仅需要重新思考效率在公共行政实践和研究中的地位,通过提高效率来提高政府能力,还需要思考效率发挥作用的前提条件和机制,使政府能够在有益于社会的方向上发挥其能力。这是当前公共行政研究需要探索和解决的问题。

参考:

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